Заключение КСЕС "О принципах и правилах, регулирующих профессиональное поведение судей"

версия для печати

Страсбург, 19 ноября 2002

CCJE (2002) Op. 3

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ
(КСЕС)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КОНСУЛЬТАТИВНОГО СОВЕТА
ЕВРОПЕЙСКИХ СУДЕЙ (КСЕС)

ДЛЯ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ
СОВЕТА ЕВРОПЫ

О ПРИНЦИПАХ И ПРАВИЛАХ, РЕГУЛИРУЮЩИХ
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ СУДЕЙ,
В ЧАСТНОСТИ, ЭТИЧЕСКИЕ НОРМЫ,
НЕСОВМЕСТИМОЕ С ДОЛЖНОСТЬЮ ПОВЕДЕНИЕ И БЕСПРИСТРАСТНОСТЬ

1. Консультативный совет европейских судей (КСЕС) подготовил данное Заключение на основании ответов государств-членов на вопросы анкеты и текстов, составленных Рабочей группой КСЕС и специалистом КСЕС в данной области Денисом САЛАСОМ (Франция).

2. Настоящее Заключение связано с Заключением КСЕС No. 1 (2001) (www.coe.int/legalprof, CCJE(2001) 43) о стандартах независимости судебных органов и несменяемости судей, в частности, с пунктами 13, 59, 60 и 71.

3. При подготовке данного Заключения КСЕС учитывал ряд других документов, в частности:

- Основные принципы ООН, касающиеся независимости судебных органов (1985);
- Рекомендацию No. R (94) 12 Комитета Министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей;
- Европейскую хартию о статусе судей (1998) (DAJ/DOC(98) 23);
- Кодекс поведения судей, Бангалорский проект¹.

4. Настоящее Заключение касается двух основных областей:

- принципов и правил, регулирующих профессиональное поведение судей, которые должны быть основаны на определении принципов этики, отвечающих высоким стандартам и которые могут быть включены в заявление о стандартах профессионального поведения, которое разрабатывается самими судьями (A);

- принципов и процедур привлечения судей к уголовной, гражданской и дисциплинарной ответственности (B).

5. В этой связи КСЕС поставил вопрос о том, полностью ли соответствуют существующие правила и принципы критериям требованиям независимости и беспристрастности суда, как это предусмотрено в Европейской конвенции о защите прав человека.

6. Исходя из этого, КСЕС постарался ответить на следующие вопросы:

- Какие стандарты поведения должны применяться к судьям?

- Как эти стандарты поведения должны быть сформулированы?

- Должна ли применяться к судьям уголовная, гражданская или дисциплинарная ответственность, и если да, то какая?

7. КСЕС полагает, что ответы на эти вопросы будут содействовать осуществлению общего плана действий в отношении судей Европы и, прежде всего, приоритетов, касающихся прав и обязанностей судей, профессионального поведения и этики (см. документ КСЕС (2001) 24, Приложение A, часть III B). КСЕС рассматривает данные вопросы ниже, в пунктах 49, 50, 75, 76 и 77.

A. СТАНДАРТЫ ПОВЕДЕНИЯ СУДЕЙ

8. Этические аспекты поведения судей необходимо рассмотреть по ряду причин. Методы, используемые для разрешения судебных споров, должны всегда внушать доверие. Полномочия, которыми наделены судьи, непосредственно связаны с такими ценностями, как справедливость, истина и свобода. Стандарты поведения, применяемые к судьям, вытекают из с этих ценностей и лежат в основе доверия к осуществлению правосудия.

9. Поддержание доверия имеет большое значение в связи с усилением глобализации судебных споров и с широким распространением информации о принимаемых судебных решений. Кроме того, в правовом государстве общество вправе ожидать установления общих принципов, соответствующих представлению о справедливом судебном разбирательстве и гарантирующих основные права человека. Обязанности, возлагаемые на судей, установлены для того, чтобы гарантировать беспристрастность и эффективность их действий.

1°) Какие стандарты поведения должны применяться к судьям?

10. Любой анализ правил, регулирующих профессиональные требования, которые применяются по отношению к судьям, должен учитывать основополагающие принципы и преследуемые цели.

11. Независимо от того, какие методы используются при назначении и подготовке судей и насколько широк их мандат, они полномочны и работают в сферах, оказывающих непосредственное влияние на человеческие жизни. Последнее исследование по этому вопросу показало, что в странах Европы изо всех ветвей власти именно судебная претерпела наибольшие изменения². В последние годы демократические общества стали предъявлять повышенные требования к своим судебным системам. Возрастающее многообразие наших обществ приводит к тому, что каждая общественная группа добивается правового признания или защиты, которые она не всегда получает. И хотя сама структура демократии наших стран значительно изменилась, между странами наблюдаются существенные различия. Всем известно, что страны Восточной Европы, которые возникли из авторитарных режимов, рассматривают право и правосудие как обеспечивающие законность, необходимую для построения демократии. В этих странах, более чем где-либо, судебная система утверждает себя во взаимоотношениях с другими ветвями власти благодаря своей функции судебного контроля.

12. Полномочия, которыми наделены судьи, определяются не только национальным правом, выражением воли народа этой страны, но и принципами международного права и правосудия, как это признается в современных демократических обществах.

13. Цель, для достижения которой эти полномочия предоставлены судьям, - дать им возможность осуществлять правосудие путем применения закона, обеспечивая право каждого человека осуществлять принадлежащие ему права и/или законные интересы, которых он был или может быть несправедливо лишен.

14. Эта цель изложена в статье 6 Европейской Конвенции о правах человека, которая, если исходить исключительно из позиции лица, обратившегося к судебной системе, устанавливает, что «каждый человек имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона». Отнюдь не считая судей всемогущими, Конвенция придает большое значение предоставлению гарантий в отношении прав участвующих в судебном разбирательстве лиц и устанавливает принципы, которые служат основой для обязанностей судей: независимость и беспристрастность.

15. В последние годы в определенной степени стала признаваться необходимость усиления гарантий независимости и беспристрастности судебной власти; были созданы независимые органы для ее защиты от вмешательства заинтересованных лиц; значение Европейской конвенции о правах человека возросло и стало заметным в связи с развитием прецедентного права Европейского суда по правам человека в Страсбурге и национальных судов.

16. Независимость судей - важнейший принцип и право граждан каждого государства, включая судей. Она имеет как институциональный, так и индивидуальный аспекты. Современное демократическое государство должно быть основано на принципе разделения властей. Каждый судья должен делать все необходимое, чтобы поддерживать независимость судебной власти как на институциональном, так и на индивидуальном уровне. Обоснование такой независимости подробно рассматривалось в Заключении № 1 (2001) КСЕС, в пунктах 10-13. В них сказано, что она дополняется беспристрастностью судей и в тоже время является ее условием, что необходимо для обеспечения надежности судебной системы и для доверия, которым она должна пользоваться в демократическом обществе.

17. Статья 2 Основных принципов ООН, касающихся независимости судебных органов, от 1985 года содержит условие: судебные органы должны решать переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам. В соответствии со статьей 8, судьи «всегда должны вести себя таким образом, чтобы обеспечить уважение к своей должности и сохранить независимость и беспристрастность судебных органов».

18. В своей Рекомендации N° R (94) 12 о независимости, эффективности работы и роли судей (Принцип I.2.d), Комитет Министров заявил, что «судьи должны иметь ничем неограниченную свободу решать дела беспристрастно, в согласии со своей совестью и в соответствии со своим толкованием фактов и руководствуясь преобладающими правовыми нормами».

19. Европейская хартия о статусе судей указывает на то, что статус судей должен гарантировать беспристрастность, которую все члены общества вправе ожидать от судов (пункт 1.1). КСЕС полностью поддерживает это положение Хартии.

20. Беспристрастность определена Европейским судом как с учетом субъективного подхода, в котором учитываются личные убеждения или интересы отдельно взятого судьи по данному делу, так и в соответствии с объективным критерием, подтверждающим, что судья предоставил гарантии, достаточные для того, чтобы исключить какое-либо законное сомнение в его беспристрастности³.

21. Судьи должны при любых обстоятельствах действовать беспристрастно, гарантируя, чтобы у граждан не было законных оснований подозревать какую-либо их пристрастность. С этой точки зрения беспристрастность должна быть бесспорной как при осуществлении судьей судебных полномочий, так и в других видах деятельности.

a. Беспристрастность и поведение судей при осуществлении ими своих судебных функций

22. Общественное доверие и уважение по отношению к судебной власти – гарантии эффективности работы судебной системы: вполне понятно, что поведение судей в профессиональной сфере рассматривается членами общества как неотъемлемая часть доверия к судам.

23. Следовательно, судьи должны выполнять свои обязанности без какого-либо предпочтения, без предубеждения или пристрастия. При вынесении решения они не должны принимать во внимание что-либо, что выходит за рамки применения норм права. При рассмотрении дела или если им поручается рассмотрение дела, они сознательно не должны позволять себе делать какие-либо комментарии, которые позволили бы предположить хоть какую-нибудь предубежденность при вынесении решения по делу или которая могла бы повлиять на справедливое рассмотрение дела. Судьи должны проявлять уважение ко всем участвующим в деле лицам (к сторонам в деле, свидетелям, адвокату) без каких-либо не основанных на законе различий или несовместимых с должным выполнением судейских обязанностей. При исполнении своих обязанностей судьи должны действовать также таким образом, чтобы была очевидна их профессиональная компетентность.

24. Судьи также должны выполнять свои обязанности, надлежащим образом соблюдая принцип равноправия сторон, избегая какой-либо пристрастности и дискриминации, поддерживая состязательность сторон и обеспечивая каждому справедливое разбирательство дела.

25. Эффективность судебной системы также требует от судей высокого уровня профессиональных знаний. Судьи должны поддерживать свой высокий профессиональный уровень через подготовку и переподготовку, которые обеспечивали бы им необходимую квалификацию.

26. Судьи должны осуществлять свои функции тщательно и в разумные сроки. Для этого они должны быть обеспечены необходимыми помещениями, оборудованием и помощью. Имея такие условия, судьи должны быть помнить о своих обязательствах по статье 6.1 Европейской конвенции о правах человека о вынесении решений в разумный срок и выполнять эти обязательства.

b. Беспристрастность и внесудебное поведение судей

27. Судьи не должны быть изолированы от общества, в котором они живут, поскольку судебная система может функционировать должным образом только в том случае, если судьи связаны с реальной жизнью. Более того, судьи как граждане обладают основными правами и свободами, которые в первую очередь защищает Европейская конвенция о правах человека (свобода выражения мнения, свобода совести и др.). Для этого судьи должны иметь возможность заниматься внесудебной деятельностью по своему выбору.

28. Однако такая деятельность может угрожать их беспристрастности, а в некоторых случаях даже их независимости. Чтобы избежать этого, необходимо установить разумное равновесие между допустимой степенью вовлеченности в общественную жизнь и необходимостью быть и восприниматься другими людьми независимыми и беспристрастными при исполнении своих должностных обязанностей. Необходимо всегда задаваться вопросом, вовлечен ли судья в деятельность, которая может объективно скомпрометировать его независимость или беспристрастность в данном общественном контексте и в глазах здравомыслящего, знающего наблюдателя.

29. Судьи должны вести себя достойно в частной жизни. С учетом культурного разнообразия среди государств-членов Совета Европы и постоянной эволюции нравственных ценностей, стандарты поведения судей в их частной жизни не могут быть изложены слишком конкретно. КСЕС выступает за создание в рамках судебной системы одного или нескольких органов или назначение лиц, имеющих консультативную функцию и выполняющих роль советников, к которым судьи могли бы обратиться, если они не уверены в том, является ли данная деятельность в частной сфере совместимой с их статусом судьи. Наличие таких органов или лиц должно поощрять обсуждение в рамках судебной системы содержания и значения этических правил. Если рассмотреть лишь две возможности, такие органы или лица могут быть учреждены или назначены под эгидой Верховного суда или ассоциаций судей. В любом случае, такие органы или лица должны быть отделены от органов, ответственных за вынесение дисциплинарных взысканий, и должны преследовать другие цели.

30. Определенные серьезные проблемы связаны с участием судей в политической деятельности. Конечно, судьи остаются гражданами, и им должно быть позволено осуществлять политические права, которые есть у всех граждан. Однако, учитывая право на справедливое судебное разбирательство и законные ожидания общества, судьи должны соблюдать сдержанность при осуществлении публичной политической деятельности. Некоторые страны включили этот принцип в дисциплинарные правила и налагают санкции в отношении любого поведения, не соответствующего обязанности судей проявлять сдержанность. Страны также установили, что обязанности судей несовместимы с определенными видами политической деятельности (в национальном парламенте, Европейском парламенте или в местных советах), в некоторых случаях запретив занимать такие посты даже супругам судей.

31. Более того, необходимо рассматривать и целесообразность участия судей в дебатах политического характера. Для того, чтобы сохранить общественное доверие к судебной системе, судьи не должны подвергать себя политическим нападкам, несовместимым с требуемым от судебных органов нейтралитетом.

32. Из ответов на вопросы анкеты складывается впечатление, что некоторые страны придерживаются позиции ограничения участия судей в политике.

33. Обсуждения в рамках КСЕС показало необходимость сочетания свободы мнения и выражения своего мнения для судей с требованием о нейтралитете. Поэтому судьи должны, несмотря на то, что членство судей в политической партии или участие в политических обсуждениях серьезных общественных вопросов не может быть объявленным незаконным, воздерживаться по крайней мере от такой политической деятельности, которая может подорвать их независимость или поставить под сомнение их беспристрастность.

34. Однако судьям должно быть разрешено участвовать в определенных обсуждениях, касающихся национальной судебной политики. С ними должны советоваться и они должны играть активную роль при подготовке законодательства, касающегося статуса судей и общих вопросов функционирования судебной системы. В связи с этим возникает вопрос, может ли быть разрешено судьям вступать в профсоюзы. В соответствии с принципом свободы мнения и слова, судьи имеют право вступать в профсоюзы (свобода ассоциаций), хотя могут быть установлены ограничения в отношении права на проведение ими забастовок.

35. Работа в различных сферах предоставляет судьям возможность расширить свой кругозор и узнать о проблемах общества, что является дополнением к знаниям, получаемым от работы по профессии. С другой стороны, это способно повлечь за собой неоправданный риск: такая работа может рассматриваться как противоречащая принципу разделения властей и может ослабить уверенность общества в независимости и беспристрастности судей.

36. Вопрос об участии судей в определенной правительственной деятельности, такой как работа в частном кабинете при министре, вызывает серьезные проблемы. Нет оснований препятствовать судьям осуществлять функции в отделах министерств (например, в отделе уголовного и гражданского законодательства министерства юстиции), однако вопрос более сложен в случае, когда судья становится сотрудником частного кабинета при министре. Министры уполномочены назначать любого человека для работы в своем частном кабинете, но, будучи ближайшими сотрудниками министра, такие люди оказываются в определенной степени вовлеченными в его политическую деятельность. С учетом этого обстоятельства, перед тем, как судья начнет работать в частном кабинете при министре, свое заключение должен дать независимый орган, ответственный за назначение судей, который должен также выработать правила поведения, применяемые в каждом конкретном случае.

c. Беспристрастность и другие виды профессиональной деятельности судей ⁴

37. Особая природа судебных функций, а также необходимость поддерживать достоинство судебного института и защищать судей от всех видов давления, подразумевают, что судьи должны вести себя так, чтобы избегать конфликтов интересов или злоупотребления своими полномочиями. Это требует от судей отказа от любой профессиональной деятельности, которая могла бы отвлечь их от исполнения судейских обязанностей или привести к пристрастности при их исполнении. В некоторых государствах области несовместимости с судебными функциями четко определены в статусе судей, и членам судейского сообщества запрещено заниматься какой-либо другой профессиональной или оплачиваемой деятельностью, за исключением образовательной, исследовательской, научной, литературной или художественной деятельности.

38. Различные страны рассматривали деятельность, несовместимую со статусом судьи, исходя из разных подходов (краткое изложение прилагается), а также используя различные процедуры, хотя в каждом случае общей целью было избежать возникновения непреодолимых барьеров между судьями и обществом.

39. КСЕС считает, что правила профессионального поведения должны требовать от судей воздерживаться от любой деятельности, которая может скомпрометировать достоинство их должности, и эти правила должны сохранять доверие общества путем сведения к минимуму конфликтов интересов. С этой целью судьи должны отказаться от дополнительной профессиональной деятельности, способной ограничить их независимость и создать угрозу их беспристрастности. В этом контексте КСЕС поддерживает положение Европейской хартии о статусе судей, согласно которому свобода судей осуществлять любую деятельность вне их судебных полномочий «не может быть ограничена, за исключением тех случаев, когда эта деятельность несовместима с доверием к судьям и их беспристрастностью, а также с предъявляемым к ним требованием внимательно и в разумный срок рассматривать поставленные перед ними вопросы» (пункт 4.2). Европейская хартия также признает право судей вступать в профессиональные организации и право на свободу выражения мнения (пункт 1.7), чтобы избежать «излишней жестскости», которая может создать барьеры между обществом и судьями (пункт 4.3). Необходимо, однако, чтобы судьи продолжали посвящать основную часть времени своей работе как судьи, в том числе в профессиональных ассоциациях, и не уделяли слишком много внимания внесудебной деятельности. Риск повышенного внимания к такой деятельности возникает, разумеется, тогда, когда она оплачивается. Каждое государство само должно определять, какая деятельность разрешена, а какая – нет, для чего может быть привлечен также орган или лицо, о которых говорилось выше в пункте 29.

d. Беспристрастность и взаимоотношения судей со средствами массовой информации

40. Наметилась общая тенденция увеличения внимания к судебным делам со стороны средств массовой информации, особенно в уголовной сфере, в частности, в некоторых западноевропейских странах. Учитывая, что между судом и средствами массовой информации могут установиться определенные связи, существует опасность, что журналисты смогут оказывать влияние на поведение судей. КСЕС в Заключении №1 (2001) указал, что хотя свобода прессы и является важнейшим принципом, судебный процесс должен быть защищен от ненужного внешнего влияния. С учетом этого, судьи должны проявлять осмотрительность в отношениях с прессой и поддерживать независимость и беспристрастность, воздерживаясь от использования в своих интересах отношений с журналистами, и не давать необоснованных комментариев по рассматриваемым ими делам. Тем не менее, право на информацию остается основополагающим принципом, вытекающим из статьи 10 Европейской Конвенции о правах человека. Согласно этому принципу, судья отвечает на законные ожидания граждан путем принятия четко мотивированных судебных решений. Судьи должны быть свободны в подготовке резюме или коммюнике, содержащих общий смысл или объясняющих значение судебных решений для населения. Кроме того, для стран, где судьи занимаются уголовным расследованием, рекомендуется сочетать сдержанность, которую необходимо проявлять судье по рассматриваемым им делам, с правом на информацию. Только при соблюдении этих условий судьи могут свободно осуществлять свою роль без страха оказаться под давлением средств массовой информации. КСЕС с интересом отмечает практику определенных стран по назначению судьи, ответственного за связи с общественностью, или представителя, занимающегося отношениями с прессой по вопросам, интересующим общество.

2°) Как должны быть сформулированы стандарты поведения судей?

41. В традиции континентальной судебной системы прочно утвердилась идея кодификации. Некоторые страны уже приняли кодексы поведения работников государственного сектора (полиция), лиц, занимающихся профессиональной деятельностью, регулируемой государством (юрисконсульты, врачи) и работников частного сектора (пресса). Кодексы этического поведения были недавно введены для судей, по примеру США, в частности в странах Восточной Европы.

42. Старейшим кодексом является итальянский «Этический кодекс», принятый 7 мая 1994 года профессиональной организацией судебных органов - Ассоциацией итальянских судей. Слово «кодекс» применено здесь не в своем обычном значении, так как документ состоит всего из 14 статей, которые касаются всех аспектов поведения судей (включая председателей судов), а также прокуроров⁵. Кодекс представляет собой механизм саморегулирования, созданный самой судебной системой, и не включает дисциплинарные или уголовные нормы. Статья 1 устанавливает общий принцип: «В общественной жизни судья должен вести себя с достоинством и надлежащим образом, оставаясь внимательным к общественным интересам. В рамках своих задач и при совершении любого профессионального действия он должен руководствоваться такими ценностями, как личное бескорыстие, независимость и беспристрастность».

43. Другие государства, такие как Эстония, Литва, Украина, Молдова, Словения, Чешская Республика и Словакия имеют «этические судебные кодексы» или «принципы поведения», принятые представительными собраниями судей и отличающиеся от дисциплинарных правил.

44. Кодексы поведения имеют ряд важных преимуществ: во-первых, они помогают судьям разрешать вопросы профессиональной этики, обеспечивая им независимость при принятии решений и гарантируя их независимость от других ветвей власти. Во-вторых, они информируют общественность о тех стандартах поведения, выполнение которых она вправе ожидать от судей. В-третьих, они укрепляют уверенность общества в том, что правосудие осуществляется независимо и беспристрастно.

45. Однако КСЕС отмечает, что независимость и беспристрастность не могут быть защищены только принципами поведения и что большую роль должны также играть многочисленные нормативные и процедурные правила. Стандарты профессионального поведения отличаются от нормативных и дисциплинарных правил. Они выражают способность профессионального судьи исполнять свою роль в соответствии с общественными ожиданиями, осуществляя полученные полномочия так, как это представляется должным. Это - саморегулирующиеся стандарты, исходящие из того, что применение права это не механическое действие, а область, где судья обладает полем усмотрения, что создает ответственность судей и перед самими собой, и перед гражданами.

46. Кодексы профессионального поведения также создают некоторые проблемы. Например, может создаться такое впечатление, что они представляют собой исчерпывающий свод правил, и все, что не запрещено, разрешено. Эти кодексы могут давать слишком упрощенную картину, и, наконец, могут создавать впечатление, что стандарты поведения закреплены на определенный период времени, тогда как на самом деле они постоянно меняются. КСЕС предлагает, что лучше подготовить и обсуждать «заявление о стандартах профессионального поведения», чем кодекс.

47. КСЕС считает, что хотя это и не единственный способ распространения правил профессионального поведения, подготовка таких заявлений должна поощряться во всех странах, поскольку:

- при подготовке и распространении правил профессионального поведения должны играть роль соответствующая профессиональная подготовка и дальнейшее повышение квалификации ⁶;
- судебные инспекторы, в тех странах, где они существуют, на основе надзора за деятельностью судей, должны вносить свой вклад в развитие этических правил. О своих взглядах по этому вопросу они могут сообщать в ежегодных отчетах;
- независимый орган, о котором говорится в Европейской хартии о статусе судей, если он принимает участие в дисциплинарном производстве, в своих решениях может определять обязанности судей. Если бы такие решения надлежащим образом публиковались, то понимание тех ценностей, на которые они опираются, могло бы значительно повыситься;
- профессиональные ассоциации должны работать в качестве форума для обсуждения ответственности судей и деонтологии; они должны обеспечивать широкое распространение правил поведения в судейских кругах.

48. КСЕС подчеркивает следующее – для того, чтобы обеспечить необходимую защиту независимости судей, любое заявление о стандартах профессионального поведения судей должно основываться на двух основных принципах:

i) Во-первых, в нем должны быть изложены основные принципы профессионального поведения. Такое заявление должно исходить из невозможности составления полного списка заранее оговоренных видов деятельности, которые судьям запрещены; утвержденные принципы должны служить для судей в качестве механизмов саморегулирования, т.е. общих правил, которыми судьи руководствуются в своей деятельности. Кроме того, хотя они пересекаются и взаимодействуют с дисциплинарными правилами, принципы поведения должны существовать отдельно от них, для того, чтобы нарушение одного из этих принципов поведения не считалось дисциплинарным проступком, либо гражданским или уголовным правонарушением;

ii) Во-вторых, принципы профессионального поведения должны разрабатываться самими судьями. Они должны представлять собой выработанный судебной властью механизм саморегулирования, позволяющий обеспечить авторитет судебных органов в рамках общепринятых этических стандартов. Необходимо организовать широкие консультации, возможно под эгидой лица или органа, упомянутых в пункте 29, с целью объяснения и толкования заявления о правилах профессионального поведения.

3°) Выводы в отношении стандартов поведения

49. КСЕС полагает, что:

i) в своей деятельности судьи должны руководствоваться принципами профессионального поведения,
ii) такие принципы должны предлагать судьям установки по вопросам, как поступать в тех или иных случаях, давая возможность преодолевать трудности, с которыми они сталкиваются, для сохранения независимости и беспристрастности,
iii) вышеуказанные принципы должны разрабатываться самими судьями и быть полностью отделенными от судебной дисциплинарной системы,
iv) желательно создать в каждой стране один или несколько органов или определить лиц в рамках судебной системы для рекомендаций судьям, столкнувшимся с проблемой профессиональной этики или несовместимости их внесудебной деятельности со статусом судьи.

50. Что касается правил поведения каждого судьи, то КСЕС считает, что:

i) каждый судья должен делать все, чтобы поддерживать независимость судебного органа, как на институциональном, так и на индивидуальном уровне,
ii) судьи должны быть честными как при исполнении своих обязанностей, так и в частной жизни,
iii) они должны всегда быть беспристрастными и восприниматься таковыми другими людьми,
iv) они должны исполнять свои обязанности без какого-либо предпочтения и без действительной либо видимой предвзятости,
v) их решения должны приниматься с учетом всех обстоятельств дела, основываться на применении соответствующих норм права и исключать влияние любых не имеющих отношения к делу обстоятельств,
vi) они должны уважать всех участвующих в судебном разбирательстве лиц, а также лиц, на которых это разбирательство может повлиять,
vii) они должны осуществлять свои обязанности с должным уважением к принципу равноправия сторон, избегая предвзятости и дискриминации, поддерживая баланс между сторонами и обеспечивая каждой стороне справедливое рассмотрение,
viii) они должны проявлять осмотрительность во взаимоотношениях со средствами массовой информации, сохранять свою независимость и беспристрастность, воздерживаясь от какого-либо использования в личных целях своих отношений со СМИ, а также от каких-либо необоснованных высказываний по делам, которые они разбирают,
ix) они должны поддерживать высокий уровень профессиональных знаний,
x) они должны иметь высокий уровень профессионального сознания и работать без задержек для того, чтобы выполнить требование о вынесении судебных решений в разумный срок,
xi) они должны посвящать основную часть своего рабочего времени выполнению судебных функций, включая связанную с этим деятельность,
xii) они должны воздерживаться от какой-либо политической деятельности, которая может подвергнуть сомнению их независимость и нанести ущерб их беспристрастности.

B. УГОЛОВНАЯ, ГРАЖДАНСКАЯ И ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУДЕЙ

4°) Какого рода уголовная, гражданская и дисциплинарная ответственность должна применяться к судьям?

51. Наличие полномочий и доверия, оказываемого судьям обществом, подразумевает, что должны существовать определенные средства, обеспечивающие ответственность судей и дающие возможность отстранять судей от должности в случае совершения серьезного проступка, оправдывающего подобные меры. Требование соблюдать осмотрительность при установлении любой такой ответственности обусловлена необходимостью поддерживать независимость судей и защищать их от необоснованного давления. Исходя из этого, КСЕС рассматривает поочередно вопросы привлечения судей к уголовной, гражданской и дисциплинарной ответственности. На практике наибольшее значение имеет потенциальное применение дисциплинарной ответственности.

a. Уголовная ответственность

52. Судьи, которые при исполнении должностных полномочий совершают деяние, при любых обстоятельствах рассматриваемое как преступное (например, получение взятки), не могут ссылаться на свой иммунитет в случае обычного уголовного разбирательства. Ответы на вопросы анкеты показали, что в некоторых странах даже неумышленные судебные ошибки могут быть признаны преступлениями. Так, в Швеции и Австрии судьи (будучи приравненными к другим государственным служащим) могут быть наказаны (например, штрафом) в некоторых случаях проявления грубой небрежности (например, при заключении под стражу или содержании лица в тюрьме в течение слишком долгого срока).

53. Тем не менее, пока текущая практика полностью не исключила уголовную ответственность в отношении судей, совершивших неумышленные ошибки при исполнении должностных функций, КСЕС не считает введение такой ответственности приемлемой в целом или заслуживающей поощрения. Судья не должен быть вынужденным работать под угрозой денежного наказания и тем более тюремного заключения, поскольку наличие такой угрозы может, пусть даже подсознательно, повлиять на его решения.

54. Сутяжное возбуждение уголовного дела против судьи по инициативе недовольной судебным решением стороны стало распространенным явлением в некоторых европейских государствах. КСЕС считает, что в странах, в которых отдельное лицо может потребовать возбудить уголовное расследование, должен быть механизм предотвращения или прекращения такого уголовного расследования или судебного разбирательства в отношении судьи в связи с выполнением им своих функций, в тех случаях, когда отсутствуют надлежащие основания для признания уголовной ответственности судьи.

b. Гражданская ответственность

55. Соображения, аналогичные изложенным в пункте 53, применимы и к гражданской ответственности судей в связи с последствиями их неправильных решений или других недостатков (например, чрезмерных сроков при рассмотрении дела). Общий принцип состоит в том, что лично сами судьи должны быть абсолютно свободны от ответственности по искам, предъявляемым против них, в случае добросовестного исполнения ими своих обязанностей. Судебные ошибки в области юрисдикции или судебной процедуры, а также в ходе толкования или применения закона или при оценке доказательств должны исправляться в порядке обжалования; другие судебные нарушения, которые не могут быть исправлены таким образом (включая, например, чрезмерные сроки при рассмотрении дела), должны в большинстве случаев предполагать подачу иска недовольной стороной против государства. То, что государство в некоторых ситуациях обязано компенсировать ущерб истцу в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека, это другой вопрос, который в данном Заключении прямо не рассматривается.

56. Есть, однако, европейские страны, в которых судьи могут нести гражданскую ответственность за заведомо неверные решения или другие грубые нарушения⁷, особенно на государственном уровне, после того, как недовольная сторона подтвердила свое право на компенсацию со стороны государства. Так, в Чешской Республике государство может быть ответственным за ущерб, причиненный незаконным судебным решением или неправомерным судебным действием, но затем оно имеет право предъявить регрессный иск судье, если и только после того, как правонарушение судьи установлено в порядке уголовного или дисциплинарного разбирательства. В Италии государство может при определенных условиях потребовать возмещение от судьи, который создал ответственность государства, совершив либо преднамеренный обман, либо «грубую небрежность», но в последнем случае ответственность судьи может быть ограничена.

57. Европейская хартия о статусе судей рассматривает возможность регрессного возмещения такого рода в пункте 5.2, но при этом предусматривается и гарантия в виде необходимости получить предварительное согласие на это от независимого органа со значительным судейским представительством, так, как это рекомендуется в пункте 43 Заключения КСЕС № 1 (2001). В комментарии к Хартии в пункте 5.2 говорится о необходимости ограничить гражданскую ответственность судей а) возмещением ущерба государству b) за «совершение грубой и непростительной небрежности» посредством c) правовой процедуры d) требующей предварительного согласия независимого органа. КСЕС подтверждает все эти положения и идет дальше. Применение такой концепции как грубая или непростительная небрежность обычно вызывает сложности. По мнению КСЕС, судья не должен нести какую-либо личную ответственность в связи с осуществлением судебных функций, за исключением случаев умышленного нарушения.

c. Дисциплинарная ответственность

58. Каждая система права нуждается в определенной дисциплинарной системе, хотя из ответов государств-членов на вопросы анкеты следует, что в одних странах такая необходимость возникает острее, чем в других. В этой связи основное различие между странами с системой общего права и континентальной системой заключается в том, что в первых количество судей меньше и назначаются они из числа опытных практиков, в то время как во второй категории стран судей больше и они моложе по возрасту, причем они являются профессиональными судьями.

59. Здесь возникают следующие вопросы:

i) Какое поведение должно привести к принятию дисциплинарных мер?

ii) Кем и как должно инициироваться дисциплинарное производство?

iii) Кем и как должно это регулироваться ?

iv) Какие санкции должны применяться за проступок, установленный в порядке дисциплинарного производства?

60. По первому вопросу КСЕС считает необходимым прежде всего сказать (по сути повторяя то, о чем уже было сказано в этом Заключении), что неправильно было бы приравнивать нарушение профессиональных стандартов к проступкам, способным повлечь за собой применение дисциплинарных санкций. Профессиональные стандарты, которые были предметом рассмотрения в первой части данного Заключения, представляют ту модель поведения, которую судьи должны ставить своей целью и к которой они должны стремиться. Отождествление стандартов с проступками, влекущими дисциплинарное производство, будет тормозить их дальнейшее развитие и приведет к непониманию их цели. Для того, чтобы повлечь за собой дисциплинарное производство, проступок должен быть не просто нарушением дисциплинарных стандартов, установленных в порядке, о котором говорилось в первой части данного Заключения, а серьезным и непростительным деянием.⁸

61. Это не значит, что нарушение профессиональных стандартов есть что-то незначительное, если предполагается, что совершен проступок, требующий применения дисциплинарного наказания. Некоторые ответы на вопросы анкеты детально подтверждают это. Например, в дисциплинарном производстве в Литве профессиональные стандарты определяются как имеющие «определенную силу», в Эстонии как «помощь для судьи в ходе слушания по делу о дисциплинарном нарушении, поскольку это уточняет положения закона о судьях». Предусмотрено дисциплинарное производство и в Молдове. (С другой стороны, в ответах Украины и Словакии такая взаимосвязь отрицается).

62. В некоторых странах для регулирования и применения профессиональных стандартов вводятся две раздельные системы: в Словении нарушение стандартов может повлечь за собой применение санкции, налагаемой «Судом чести», который действует в рамках Ассоциации судей, а не дисциплинарным органом. В Чешской Республике в случае серьезного нарушения правил профессионального поведения судья может быть исключен из «Союза судей», который устанавливает профессиональные правила.

63. Далее следует сказать, что каждое государство должно в нормах права само определить такое поведение судей, которое может повлечь дисциплинарное производство. КСЕС отмечает, что в некоторых странах делались попытки определить в деталях любое поведение, которое может послужить основанием для дисциплинарного производства, влекущего применение санкции. Так, в законе Турции о судьях и прокурорах проводится градация правонарушений (включая, например, отсутствие длительное время на работе без уважительной причины) и градация санкций, идущих от предупреждения, порицания (в том числе выговора) и различных последствий для продвижения по службе до понижения в должности и в конечном итоге отставки. Аналогично недавно принятый закон от 2002 года в Словении стремится воплотить в жизнь общий принцип null poena sine lege, и в нем устанавливается 27 категорий дисциплинарных правонарушений. Примечательно в этих попытках стремление выработать в конечном итоге всеохватывающие формулировки, которые поднимают вопросы о решении и о степени ответственности. Сам КСЕС не считает необходимым или возможным, на основе принципа nulla poena sine lege или какого-либо иного принципа, обозначить детально, в точных понятиях на европейском уровне все правонарушения, которые влекут дисциплинарное производство или определить все санкции. Суть дисциплинарного производства связана с таким поведением судьи, которое полностью противоречит тому, что ожидается от профессионального судьи, и возможно совершившего правонарушение.

64. На первый взгляд можно подумать, что Принцип VI.2 Рекомендации No. R (94) 12 предполагает, что необходимо заранее «определить» «в точных правовых формулировках» основания для возбуждения дисциплинарного производства. КСЕС полностью согласен с тем, что для возбуждения дисциплинарного производства требуется наличие конкретных оснований, в случае, если дело представлено к рассмотрению или уже начато. Но, как указано в том же Принципе, КСЕС не считает необходимым или возможным на европейском уровне заранее установить потенциальные основания иначе, чем в общих правовых формулировках, в настоящее время принятых в большинстве европейский стран. КСЕС пришел к заключению, что цель, предусмотренная в пункте 60 c) Заключения No. 1 (2001) не может быть реализована на европейском уровне.

65. Однако представляется желательным дальнейшее определение в законодательном порядке государствами-членами точных оснований для дисциплинарного производства, как это предлагается в Рекомендации No. R (94) 12. В настоящее время основания для возбуждения дисциплинарного производства обычно определяются в очень общей форме.

66. Далее КСЕС рассматривает вопрос (ii): кем и как должно инициироваться дисциплинарное производство. В некоторых странах дисциплинарное производство возбуждается министерством юстиции, в других – судьями и при участии судей, а также судебными коллегиями или прокурором, например, Первым председателем апелляционного суда во Франции или Генеральным прокурором в Италии. В Англии инициатором является лорд-канцлер, но только по согласованию с лордом-главным судьей.

67. Возникает важный вопрос, что могут предпринять лица, которые утверждают, что они пострадали в результате профессиональной ошибки судьи. Такие лица должны иметь право подавать жалобы на имя лица или органа, возбуждающего дисциплинарное производство, но сами они не должны иметь право самостоятельно инициировать или настаивать на дисциплинарной санкции. Необходим фильтр, иначе судьи будут зачастую сталкиваться с дисциплинарными производствами, возбуждаемыми недовольными сторонами в деле.

68. КСЕС полагает, что процедуры, ведущие к возбуждению дисциплинарного производства, требуют большей формализации. КСЕС предлагает учредить в каждой стране специальный орган или назначить лицо, уполномоченных на получение жалоб, ответов судьи на эти жалобы и принятие в свете этого решения о том, имеются ли достаточные основания для инициирования дисциплинарного производства в отношении судьи и если да, то передавать производство в дисциплинарный орган.

69. Следующий вопрос (iii): кем и как должно определяться дисциплинарное производство. Целый раздел Основных принципов ООН посвящен дисциплине и порядку снятия с должности. Статья 17 признает «право судьи на справедливое разбирательство». Согласно статье 19 «все процедуры наказания … должны определяться в соответствии с установленными правилами судебного поведения». Наконец, в статье 20 устанавливается принцип «независимой проверки решений о дисциплинарном наказании, отстранении от должности и увольнении». На европейском уровне в Принципе VI Рекомендации No. R (94) 12, предлагается, чтобы меры дисциплинарного взыскания применялись «специальным компетентным органом, задача которого - применение дисциплинарных санкций и мер тогда, когда данное производство не находится в сфере ведения суда, причем решения этого органа должны контролироваться вышестоящим судом или же сам этот орган должен являться верховным судебным органом» и что судьи в этой связи должны, по крайней мере, защитой, аналогичной той, которая предусмотрена в статье 6.1 Конвенции о правах человека. Более того, КСЕС подчеркивает в этой связи, что меры дисциплинарного взыскания включают все меры, неблагоприятно воздействующие на статус или карьеру судьи, например, перевод в другой суд, потерю прав на повышение или права на оплату труда.

70. Ответы на вопросы показывают, что в некоторых странах дисциплина обеспечивается судами, специализирующимися на делах такого рода: дисциплинарными комитетами Верховного Суда (Эстония, Словения – где представлены все уровни). В Украине существует комитет, включающий судей того же уровня, что и судья, дело которого рассматривается. В Словакии есть комитеты двух уровней: один, состоящий из трех судей, другой – включающий пять судей Верховного Суда. В Литве имеется комитет судей из судов общей юрисдикции и административных судов. В некоторых странах решение принимается Судебным советом, заседающим как дисциплинарный суд (Молдова, Франция, Португалия).⁹

71. КСЕС уже высказывал свое мнение о том, что дисциплинарное производство в отношении судьи должно регулироваться такими процедурами независимого органа (или «суда»), которые гарантируют полное право на защиту – см. пункт 60 (b) Заключения №1 (2001) о стандартах независимости судебных органов и несменяемости судей. КСЕС также считает, что орган, ответственный за назначение такого суда, может и должен быть независимым, с преобладанием в своем составе судей, избираемых на демократической основе другими судьями, как указано в пункте 46 первого Заключения. Это не исключает включения в состав дисциплинарного суда лиц, не являющихся судьями (для предотвращения риска корпоративности), при этом всегда должна быть гарантия того, что эти лица не входят в состав законодательных, правительственных или исполнительных органов.

72. В некоторых странах субъект, возбуждающий дисциплинарное производство, - это верховный судебный орган (Верховный Суд). КСЕС считает, что дисциплинарное производство должно быть организовано таким образом, чтобы решение инициирующего дисциплинарного органа (независимо от того, является ли это органом, трибуналом или судом) могло было быть обжаловано в суде.

73. Последний вопрос (iv): какие санкции применимы за дисциплинарный проступок. Ответы на вопросы анкеты отражают большие различия правовых систем и требований. В странах общего права, где судебные органы небольшие и в них работают зрелые и опытные профессионалы, единственной формальной санкцией, которую можно применить (и то как маловероятный отдаленный вариант), является крайняя мера – снятие с должности, но предупреждения и другие неформальные меры могут оказаться очень эффективными. В других странах, где правосудие более рассредоточено и зачастую осуществляется менее опытными судьями, имеется целая система официальных санкций, в частности даже штрафов.

74. Европейская хартия о статусе судей (статья 5.1) устанавливает, что «шкала санкций устанавливается в статусе судей и она должна соответствовать принципу соразмерности». Некоторые примеры санкций содержаться в Рекомендации № R (94) 12 (Принцип VI.1). КСЕС поддерживает необходимость для каждой страны определять санкции, подходящие для ее собственной дисциплинарной системы, и устанвливать их соразмерность, как в отношении принципа, так и в отношении применения. Но КСЕС не считает, что на европейском уровне необходимо принимать какой-либо исчерпывающий список таких санкций.

5°) Выводы в отношении ответственности

75. В отношении уголовной ответственности КСЕС считает, что:

i) судьи подлежат уголовной ответственности по уголовному законодательству за правонарушения, которые были совершены ими не при исполнении ими своих судебных обязанностей;

ii) уголовная ответственность не должна применяться, если судьи совершили неумышленное нарушение при осуществлении должностных полномочий.

76. В отношении гражданской ответственности, помня о принципе независимости судей, КСЕС считает, что:

i) средство исправления судебных ошибок (несоблюдение порядка рассмотрения, по существу дела или по процедуре) должно быть заложено в соответствующей системе обжалования (с разрешения или без разрешения суда);

ii) средством исправления других нарушений, возникших при осуществлении правосудия (включая, например, чрезмерные сроки рассмотрения) является только иск к государству;

iii) судьи не должны подвергаться гражданской ответственности при надлежащем исполнении ими своих судебных функций, даже путем возмещения ущерба государству, за исключением случаев намеренного нарушения.

77. В отношении дисциплинарной ответственности КСЕС считает, что:

i) в каждой стране закон или основополагающая хартия, применяемые к судьям, должны определять как можно более конкретно те нарушения, которые могут повлечь за собой дисциплинарное производство, а также применяемые в этих случаях процедуры;

ii) в отношении дисциплинарного производства страны должны рассмотреть вопрос о введении специального органа или о назначении лица, ответственных за получение жалоб, представлений от судей и расматривающих в свете этого, имеются ли основания для возбуждения дисциплинарного производства;

iii) любое инициированное дисциплинарное производство должно быть определено независимым органом или трибуналом, ведущим производство, гарантирующим полное право на защиту;

iv) если такой орган или суд не является сам судебным органом, то его члены должны назначаться независимым органом (со значительным числом судей, избираемых демократическим путем другими судьями), как об этом сказано в пункте 46 Заключения КСЕС N° 1 (2001);

v) в каждой стране должна быть такая организация дисциплинарного производства, которая давала бы возможность обжаловать решение инициирующего дисциплинарного органа (органа, трибунала или суда) в суде;

vi) санкции, которые может применять этот орган в случае установления проступка, должны быть определены в как можно более конкретных формулировках в законе, в статусе или основополагающей хартии для судей; они должны применяться пропорционально тяжести совершенного правонарушения.